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韩国国家公园建设与管理的启示

2020-04-13 16:43来源: 中国环境报第4版编辑:南筏
  韩国国家公园建设与管理经历了从效益至上的盲目扩张,到经济与生态并重的中期探索,再到生态保护为主的可持续管理的发展过程,其主管部门也经历了从建设部门到内务部门再到环境部门的变化,对我国国家公园建设和完善带来一定启发。
  首先,重视顶层设计,明确目标定位。目前韩国已形成了一个由自然公园基本规划、国家公园规划和国家公园事业规划组成的三级体系,分别为大尺度长周期、中尺度长周期和小尺度短周期的规划,自上而下地引导着国家公园的发展方向。
  我国当前进行的国家公园体制改革试点和国家公园建设中,出台了一系列指导性文件,编制了各试点规划,但尚缺乏总体布局规划和建设规划,因此有试点中的管理体制、管理机构与公园边界的调整问题。同时,对于国家公园的目标定位也有争议,甚至对于自然保护地体系中的“主体”定位和“最严格的保护”也有不同的解读。为此,应进一步加强顶层设计,明确目标定位。
  其次,完善法律体系,加强制度管理。针对国家公园建设与管理,韩国不仅出台了《自然公园法》《国家公园管理公团法》等专门的法规,还赋予国家公园特别司法警察权,公团可对违法者进行严格监管和严厉处罚。而且《自然公园法》的法律效力位阶略高于其他类型保护地的专门法,有利于公团在遇到冲突时开展工作。
  我国的自然保护地体系正在调整之中,《自然保护地法》和《国家公园法》均未出台,其法律位阶与《森林法》《草原法》《水法》《环境保护法》等的关系需要明确,部门间职权分配、土地管理、效益补偿等矛盾突出的问题均有待解决。虽成立了国家公园管理局,但职能有效性以及“人、权”设置亟待完善。
  第三,创新管理方式,加强土地管理。韩国实行土地私有制。为最小化人类活动对国家公园的影响,韩国政府通过购买私有土地的方法将国家公园内绝大多数的居民迁出,逐步实现生态系统的完整性和公园边界的不断扩大。
  我国实行土地公有制,土地归国家或集体所有,土地所有权及公园内大量居民的生计保障相较韩国更为复杂。应当创新国家公园内土地管理办法,分层次分对象制定土地权属征收、流转、出租,进行土地统一管理,允许甚至鼓励有生态保护意义的传统土地利用方式的保护和传统文化的传承。
  第四,保障居民福祉,加强协同管理。韩国国家公园的管理一大特点是多方参与、社区共管,国家公园管理公团通过组织各类公益项目,将社区居民、社会组织、地方政府、专业人才联结在一起,为国家公园的管理助力。
  我国国家公园试点面积多数比韩国国家公园更大,公园内居民密度更大,仅依赖国家公园管理部门的有限人员是远远不够的,社区共管的意义更加显著。需要对社区居民进行生态补偿,以保证社区参与的积极性。可设立“生态管护员”“生态旅游向导”岗位,让一部分社区居民直接成为“领工资”的生态保护专职人员,还应当打造“国家公园”品牌,借助品牌增值效应促进社区生态农业和生态旅游业增收。
  最后,重视科研投入,加强科技支撑。为更加科学、专业地对国家公园内的自然资源进行调查、研究、管理和保护,韩国国家公园管理公团资源保全部于2001年成立了综合性科研机构——国家公园研究院,建立了水质监测网和自然资源数据库,创办了学术期刊,后又成立了总部设在智异山国家公园的濒危物种复原中心,并在其他各公园内部设置试验站,重点开展典型物种、濒危物种的监测、恢复以及遗传资源的保护和药用植物资源增值技术的开发等研究,并根据需要通过项目招标的形式委托有关高校参与研究工作。
  我国因为真正意义上的国家公园建设起步较晚,还没有专门的研究机构。虽然一些大学或研究机构也成立了所谓的国家公园研究院、所或中心,但拼盘式、挂牌式现象明显。建议尽快成立涵盖相关专业的专门研究机构,并加强与有关高校和科研机构的合作,为国家公园体制改革和国家公园建设提供技术支撑。(闵庆文 李禾尧 张碧天)
  作者单位:中国科学院地理科学与资源研究所
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